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尹贻林:中国EPC模式的总体观察

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作者:尹贻林  来源:尹塾智库。已获得授权转载。



(一)

FlDlC银皮书


工程发承包模式经历了从业主自建到委托建筑师组织建设,再到英国的传统三角模式(DBB),再到PMC和EPC的漫长过程。


这其中推动的作用是效率的提升,每一次改变都是项目管理绩效的改善。


委托建筑师是集成,DBB是分工加监督,EPC则是信任加集成


正是因为信任,EPC让承包商对项目有更大的控制权,其效率源泉则源于组织和流程集成后的交易成本降低。



(二)

中国的EPC


建设部于2016年多次印发EPC试点要求后迅速升温。


中国的信任环境和风险文化尚不成熟,而建设部所有EPC文件均是熟悉国际惯例的的专家和搞国际工程承包的项目经理设计的。


重大漏洞是业主的投资缺少制衡机制,如果照抄国际上基于信任的EPC合同和计价方式,将会为国家造成重大损失。


我遍观各地、各行业的EPC后,发现中国EPC的特点是:信任+监管,关键是监管。



(三)

深圳EPC模式的招投标


深圳市规定工程总承包招标可以在完成概念方案设计之后进行,也可以在完成方案设计之后进行,即方案未定的EPC工程总承包招标和方案已定的EPC工程总承包招标。


投标人应根据给定的概念方案或设计方案、建设规模和建设标准,自行编制估算工程量清单并报价。


评标时主要考核投标人估算工程量清单深度,与其深化设计匹配度及单价合理性。



(四)

深圳EPC模式计价与风险分担


深圳建议采用总价包干的计价模式,但地下工程不纳入总价包干范围,而是采用模拟工程量的单价合同,按实计量。


对于物价和人工价格上涨的风险,深圳独树一帜,规定在招标文件中固定调差材料以及人工在工程总价中的占比,结算时以中标价中的工程建安费用乘以占比作为基数,再根据事先约定的调差方法予以调整。


深圳模式风险分担规定较粗略。




(五)

深圳EPC模式的投资控制


深圳认为如因不信任总承包商而采用下浮率报价与最终批复概算作为上限价的结算方式是不妥的。


一方面中标人在设计时偏好采用利润率高的材料或无法定价的设备,措施费用也难以确定,投资控制难度大并有较大廉政风险;


另一方面由于开口合同,上限价与概算批复额度相关,中标人存在不当谋利的可能。


表明深圳属于“准信任+集成”模式。



(六)

公路EPC模式的招标


交通部规定公路工程总承包包括施工图设计和施工,并把EPC的起点定在初步设计完成。


要求初步设计单位深化设计,加强地质勘查并明确重大技术方案。初设单位还要核定工程量并编制概算。


而总承包单位投标文件则应包括对初步设计的优化方案、总承包管理方案、报价清单及说明、分包方案等。


招标人应在初设概算基础上编制最高投标限价,建议采用综合评估法。



(七)

公路EPC模式的风险分担


项目法人负责自己提出的工期、标准、规范的改变和变更;负责钢材水泥沥青和燃料的价格调差;负责不可抗力的损失;分担初设时难以发现的滑坡、泥石流、空区等地质勘查资料的改变;


总承包人提出变更,超出原报价部分由总承包单位自付,低于原报价部分,据实调整。


属于项目法人风险范围的设计变更,工程量清单与合同总价均调整。



(八)

公路EPC模式的投资控制


总承包人完成施工图后应报批施工图概算,并按一致性原则调整报价工程量清单,按批准的清单结算。


总承包人可提出变更,但应报交通运输主管部门审批。


一般变更应当在实施前告知监理单位和项目法人,项目法人认为变更不合理的有权予以否定,变更不得降低初步设计批复的功能、等级和质量安全标 准。


公路EPC属于“不信任+集成+严格监管”模式。



(九)

上海EPC模式的招标


上海市规定工程总承包招标时点有两个,一是项目审批、核准或者备案手续完成;其中政府投资项目的工程可行性研究报告已获得批准。


二是初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查,并已完成依法必须进行的勘察和设计招标。


采用第一个时点发包的,工程项目的建设规模、设计方案、功能需求、技术标准、工艺路线、投资限额及主要设备规格等均应确定。



(十)

上海EPC模式的评标


上海市规定建设单位应当在招标文件中明确最高投标限价。


工程总承包评标宜采用综合评估法,综合评估因素主要包括报价、项目管理方案、设计技术方案、采购方案、施工组织设计、工程总承包项目业绩及信用等。 


工程总承包宜采用总价包干的固定总价合同,除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外,工程总承包合同价格一般不予调整。




(十一)

上海EPC模式的风险分担


发包人承担的风险:建设单位提出的工期或建设标准调整、设计变更、工艺、工程规模的调整;因国家政策、法律法规变化引起的工程费变化;主材价格波动幅度超过总承包合同约定幅度的部分;难以预见的地质自然灾害、地下溶洞、 采空区或障碍物、有毒气体等重大地质变化。


除上述发包人承担的风险外,其他风险可约定由工程总承包企业承担。



(十二)

上海EPC模式的投资控制


采用固定总价的工程总承包项目在结算审计时,仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核,不再另行审核工程总承包合同中的固定总价包干部分。


但审计部门可以对工程总承包合同中的固定总价的依据进行调查。


总体来说,上海和深圳EPC模式是最接近国际惯例和建设部倡导的标准EPC,但是公路模式和部分地区的EPC模式均后置了概算审批环节。



(十三)

中国EPC的总体观察


按照发包人是否信任总承包人可以归纳为三类;


第一类“信任+集成”模式,包括银皮书、建设部模式;


第二类“准信任+集成”模式,包括上海、深圳;


第三类“不信任+集成+严格监管”模式,包括公路模式和其他内地城市;


其中“不信任+集成+严格监管”模式又分为“嵌入设计概算审批型”和“模拟工程量清单全面审查型”。


中国实施EPC的关键是交易双方缺乏互信。



(十四)

EPC的合同柔性


已有的研究证明:信任与合同柔性成正比,西方和非洲市场信任程度普遍比中国高,表现为社会资本量大(此处社会资本是社会学术语,不是PPP中的社会资本),所以合同柔性大。


表现为中标后按形象进度支付,按业主要求(功能清单)结算。


但是中国的社会资本量小导致信任程度低,因此公路EPC和中西部地区EPC合同柔性小,刚性强,设计了后置概算审批制。



(十五)

EPC的增信机制


为了增强信任,可用三策:


第一是采用不可撤销的好评、差评制,所有EPC项目在有形市场招标同时增加互联网平台上同步虚拟交易,买方可以给卖方(总承包人)差评;


第二是采取入围制,每个城市政府投资主管部门公开招标采购总承包商入围,评估打分作为下次入围的条件,入围次数越多信任等级越高;


第三建立对应于不同信任等级的EPC合同文本,等级愈高柔性愈大。



(十六)

PPP+EPC投资管控


数据表明施工总承包招标如按综合评估法可比最高限价低10%以上,按经评审的最低投标价法可降低18%左右。


但是PPP+EPC两标并一标后,这10几个百分点就作为总承包利润留在了社会资本方了。


这显然是损害公共利益的,为了避免这种情况,要么重修估算指标,使之符合实际;要么PPP采购后移至初步设计完成,直至能出模拟工程量清单或设计概算。


延伸阅读


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